Tributação de Bebidas Adoçadas

 

O que são bebidas adoçadas?

Qualquer bebida que tenha adição de açúcar e/ou edulcorante, tais como refrigerantes, chás, néctares, bebidas energéticas e isotônicas, bebidas lácteas e bebidas à base de soja. 

 

O que são as bebidas ultraprocessadas?

De acordo com a definição do Guia Alimentar para a População Brasileira, as bebidas ultraprocessadas, assim como os demais produtos ultraprocessados, são formulações industriais produzidas, em sua totalidade ou em boa parte, a partir de substâncias extraídas de alimentos – como o açúcar e o extrato de guaraná – e de constituintes de alimentos ou produtos sintetizados em laboratório –  como corantes e edulcorantes, dentre outros aditivos, que conferem propriedades sensoriais para atrair consumidores. 

Sendo assim, as bebidas ultraprocessadas contêm açúcar e/ou edulcorante em sua composição em grande quantidade e são, portanto, bebidas adoçadas.

Produtos com alta quantidade de açúcar    

Imagens do projeto Joio no Rótulo, criado para revelar informações sobre os alimentos ultraprocessados

 

Por que as bebidas adoçadas devem ser tributadas?

A tributação das bebidas adoçadas tem por objetivo aumentar o preço desses produtos a ponto de diminuir seu consumo, contemplando a extinção de benefícios fiscais para este mercado e a criação de um tributo específico. Como reflexo secundário, essa política é importante para geração de receita, que pode ser destinada a um fundo geral ou direcionada para iniciativas e projetos sociais relacionados à saúde, aumento da conscientização do público sobre o consumo de alimentos ultraprocessados e a reformulação de produtos, por parte da indústria, para diminuir a quantidade de açúcar (1).

O consumo excessivo de açúcar é uma das principais causas da obesidade e de doenças crônicas não transmissíveis (DCNTs) relacionadas, como diabetes, doenças cardíacas e alguns tipos de câncer (2). As DCNTs correspondem a 74% das mortes no Brasil, com destaque para as doenças cardiovasculares (31%), as neoplasias (17%) e o diabetes (6%), o que gera prejuízos para a saúde individual e pública.

A edição de 2018 da pesquisa de Vigilância de Fatores de Risco e Proteção de Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico (Vigitel) mostrou que a obesidade atinge 19,8% dos brasileiros, e o excesso de peso, 55,7% (3). Entre as crianças de 5 a 9 anos de idade, 1 em cada 3 têm excesso de peso e 14,4% estão obesas, como observado na Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009 (4). As perspectivas para a obesidade infantil são ainda mais perversas: a criança que é obesa aos 4 ou 5 anos de idade tende a permanecer obesa por toda a vida adulta (5).

No Brasil, ao passo que o consumo de açúcar de mesa caiu, o açúcar proveniente de refrigerantes aumentou, passando de 5,6%, em 1987, para 15,5%, em 2009 (6). A participação de açúcares adicionados consumidos nos domicílios brasileiros chegou ao valor de 16,7% das calorias diárias, o que excede em mais de 50% o valor máximo estabelecido pela Organização Mundial de Saúde (OMS). Além disso, esses valores são subestimados, já que 40% da alimentação do brasileiro é realizada fora de casa (7). De acordo com a OMS, o consumo de açúcares adicionados não deve passar de 10% do consumo total de calorias, sendo preferencialmente menor que 5% (8) .

Em média, 12% do total de calorias consumidas por um adulto são oriundas do açúcar de uma única garrafa de refrigerante de 600 ml (para uma dieta de 2000 kcal/dia).

Um estudo recente publicado no Journal of the American Medical Association (JAMA) também mostrou um maior risco de mortes relacionado ao consumo de bebidas açucaradas (9). O consumo diário de 2 ou mais copos de refrigerantes adoçados com açúcar foi associado a um risco de morte geral 8% maior. Ainda, o consumo de 1 a 2 copos de refrigerantes adoçados com açúcar por dia foi associado a um risco 59% maior de morte por doenças digestivas.

Por fim, o consumo de calorias provenientes de bebidas adoçadas não é compensado por reduções equivalentes de calorias de outros alimentos. Isto é, ao beber refrigerantes e outras bebidas adoçadas, pode-se ter a sensação de saciedade, mas isso não resultará necessariamente na diminuição do consumo de alimentos, o que pode levar a consumir mais calorias ao longo do dia (10).

 

 

Recomendações e acordos

  • Crianças e adolescentes de todas as idades são afetados negativamente pelo consumo de bebidas adoçadas (11). O Ministério da Saúde, por meio do Guia Alimentar para a População Brasileira, recomenda que as pessoas evitem o consumo, não somente das bebidas adoçadas, mas de todos os alimentos ultraprocessados, que apresentam altos índices de sal, açúcar, óleos e gorduras (Brasil, 2014). A edição de 2019 do Guia Alimentar para Crianças Brasileiras Menores de 2 anos endossa essa recomendação. Dos doze passos para promoção da alimentação saudável entre crianças nessa faixa etária, três abordam esta temática diretamente: oferecer água em vez de sucos, refrigerantes e outras bebidas açucaradas; não oferecer açúcar, preparações ou produtos que o contenham nos primeiros dois anos de vida; e não oferecer alimentos ultraprocessados (12).
  • Em 2014, o Brasil celebrou um acordo junto à Organização Pan-Americana de Saúde, o Plano de Ação para Prevenção da Obesidade em Crianças e Adolescentes (13). Entre as medidas apontadas como estratégicas para conter a progressão da epidemia da obesidade e a diminuição do consumo de bebidas adoçadas, encontram-se a adoção de políticas tributárias específicas e a maior tributação de bebidas adoçadas e produtos com alto valor energético, mas pobres em nutrientes. 
  • Em 2017, o Brasil firmou compromisso com as metas específicas para a Década de Ação em Nutrição da Organização das Nações Unidas (ONU). Entre as metas firmadas, o Ministério da Saúde do Brasil se comprometeu objetivamente com a diminuição em 30% do consumo regular de refrigerantes e sucos artificiais até 2019, com o intuito de frear o crescimento da obesidade. Tais medidas foram endossadas pelo Ministro da Saúde atual (2020), Luiz Henrique Mandetta.
  • Também em 2017, a OMS elencou 88 medidas (14) como as mais relevantes e custo-efetivas para enfrentar a elevada carga das doenças crônicas não transmissíveis (DCNTs), que se agrava mundialmente. O documento aponta como efetiva, entre outras recomendações, a redução do consumo de açúcar por meio da maior tributação de bebidas adoçadas.
  • Ainda em 2017, o Instituto Nacional de Câncer (INCA), do Ministério da Saúde do Brasil, firmou um posicionamento em apoio à tributação de “bebidas açucaradas e adoçadas com adoçantes não calóricos ou de baixa caloria” como medida necessária para o controle do problema mundial e nacional da obesidade. O documento reforça que o aumento da tributação de bebidas adoçadas, juntamente com outras medidas, é parte de ações integradas para prevenção e controle do sobrepeso e da obesidade.
  • O Conselho Nacional de Saúde, em sua 294ª Reunião Ordinária, realizada nos dias 08 e 09 de junho de 2017, recomendou ao Ministério da Fazenda que acolha as recomendações da OMS e aumente a tributação dos refrigerantes e outras bebidas açucaradas em, no mínimo, 20%, por meio de tributos específicos, com o objetivo de reduzir seu consumo e prevenir doenças, e que utilize os recursos obtidos para financiar políticas de enfrentamento à obesidade infantil.
  • O relatório da reunião técnica da OMS sobre Políticas Fiscais para Dieta e Prevenção de Doenças Não Transmissíveis (15) concluiu que existem evidências razoáveis e crescentes de que uma implementação de tributos bem delineada sobre bebidas açucaradas resultaria em reduções proporcionais no consumo, com um resultado mais efetivo se o tributo aplicado elevar o preço de varejo em 20% ou mais. 

No Brasil, estimou-se que, para cada acréscimo em 1% no preço de bebidas adoçadas, haveria uma redução de 0,85% nas calorias consumidas provenientes dessas bebidas, maior entre as famílias mais pobres. 

 

 

Subsídios fiscais a bebidas ultraprocessadas: um passo atrás

Não bastasse a necessidade de tributação das bebidas adoçadas, em especial as bebidas ultraprocessadas, no Brasil há também a necessidade de adoção de uma medida anterior a essa: a extinção dos subsídios fiscais a essas bebidas. 

Com nossa legislação tributária atual, os fabricantes de bebidas ultraprocessadas têm várias isenções fiscais. Isso significa que o Estado brasileiro praticamente subsidia a produção dessas bebidas, investindo dinheiro público por meio de renúncia fiscal de uma série de tributos.

Uma parte expressiva dos subsídios fiscais dados às bebidas adoçadas é o regime tributário desses produtos na Zona Franca de Manaus. Tais subsídios englobam diversos tributos, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), o Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuição para o PIS/PASEP.

Segundo o Relatório de Gastos Tributários, elaborado pela Receita Federal para integrar o projeto de Lei Orçamentária Anual de 2019, estima-se que a Zona Franca de Manaus imponha ao governo federal um gasto tributário de R$ 30,2 bilhões, cerca de 10% do valor total renunciado – R$ 306,233 bilhões (16). Especificamente para a indústria de refrigerantes, os dados da Receita apontam uma renúncia total de R$ 3,8 bilhões (17).

Os subsídios fiscais da Zona Franca de Manaus sobre o IPI são expressivos. Por conta do Decreto Lei n.º 288/1967, as empresas de concentrados para a formulação de bebidas adoçadas na região estão isentas do pagamento de IPI. Entretanto, ao adquirirem esses concentrados, as fabricantes das bebidas adoçadas adquirem também o crédito do imposto não pago. Como, até 2018, a alíquota de IPI dos xaropes era maior (20%) que a alíquota do produto final (4%), na prática o IPI pago era negativo: aproximadamente - 4%.  Ou seja, de cada R$ 100,00 vendidos em refrigerantes pela indústria, a Fazenda Nacional paga R$ 4,03 em créditos de IPI para serem usados para compensar outros tributos (18).

Além de não recolherem tributos, com a transferência de créditos de IPI sem nenhum débito a ele agregado (renúncia fiscal), as empresas do setor ainda têm direito a um ressarcimento bilionário. Entre 2015 e 2017, foram mais de 2,4 bilhões de reais em pedidos de ressarcimento formulados pela indústria de refrigerantes (19).

Em decorrência do aproveitamento dos créditos fictícios (decorrentes da etapa isenta), a tributação final não é somente anulada, mas negativada, gerando crédito. Os fabricantes finais não apenas deixam de pagar o IPI devido como também recebem dos cofres públicos créditos a serem compensados com outros tributos federais ou ressarcidos em espécie.

Além dos malefícios do consumo das bebidas adoçadas para a saúde e para a alimentação da população, temos que ressaltar que o número de empregos gerados pela produção de extratos e xaropes na Zona Franca de Manaus é de apenas 762 (20).  De acordo com números da Receita Federal, se somarmos os benefícios fiscais de IPI, PIS/COFINS e ICMS concedidos em 2016, há um custo anual de R$ 4.644.045,27 por cada emprego direto gerado na produção de concentrados (21).

Como forma de aumentar a arrecadação de IPI para refrigerantes, o Decreto n.º 9394/2018 diminuiu a alíquota de IPI da fabricação de concentrados de 20% para 4%. Com isso, o crédito tributário de IPI para refrigerantes produzidos com concentrados da Zona Franca de Manaus diminui, também, de 20% para 4%. A alíquota de 4% passou a ser aplicada desde 1º de janeiro de 2020. 

 

 

Previsão legal

O direito à saúde está previsto nos arts. 6º, 196 e seguintes da Constituição Federal, na Lei nº 8080/1990 e no art. 12 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.

Já o direito humano à alimentação adequada e saudável encontra previsão no art. 6º da Constituição Federal, no art. 2º da Lei 11.346/06, no artigo 11º do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, no artigo 12 do Protocolo de San Salvador e na Declaração de Roma sobre Segurança Alimentar Mundial.

O princípio da seletividade do IPI e do ICMS, disposto nos artigos 153, § 3º, e 155, § 2º, III, da Constituição Federal, determina que produtos e serviços devem ser tributados de acordo com sua essencialidade. Dessa forma, quanto menos essencial é um produto para a sociedade, maior deve ser sua carga tributária e vice-versa.

 

Propostas Legislativas

  • O Projeto de Lei 8541/2017, de autoria do Deputado Paulo Teixeira, propõe o aumento da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre a importação ou saída de bebidas não alcoólicas açucaradas. 
  • Os PL 8675/2017 e 2183/2019, de autoria do Deputado Sergio Vidigal e do Senador Rogério Carvalho, instituem a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) sobre a comercialização de refrigerantes e outras bebidas açucaradas.
  • O PL 10075/2018, de autoria do Deputado Aureo, propõe a elevação da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados incidente sobre bebidas não alcoólicas adoçadas com açúcar.
  • Os Projetos de Decreto Legislativos PDCs 1011/2018, de autoria da senadora Vanessa Grazziotin, 966/2018, de autoria do deputado Pauderney Avelino, e 969/2018, de autoria do deputado Silas Câmara, tramitam apensados na Câmara dos Deputados e objetivam sustar os efeitos do Decreto n.º 9394/2018. 
  • O PL 250/2019, de autoria do Deputado Assis Carvalho eleva a tributação de PIS/Cofins e IPI das bebidas com adição de açúcar, edulcorantes e/ou aromatizantes.

 

 

Ações judiciais

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5987, proposta pelo governador do Amazonas, questiona a constitucionalidade do Decreto n.º 9394/2018, que reduz o crédito tributário do IPI das empresas de bebidas adoçadas ao diminuir a alíquota de IPI incidente na fase de preparação do concentrado prevista no Decreto n.º 8950/2016 de 20% para 4%. 

Pelo sistema de compensação de créditos de IPI, tal valor é abatido do montante de IPI a ser pago nas demais fases de produção das bebidas adoçadas, como no processo de engarrafamento das bebidas. No caso das bebidas adoçadas cujo xarope é produzido na Zona Franca de Manaus, o crédito é maior ainda pois, embora as empresas sejam isentas de pagamento do IPI, por conta do art. 3º do Decreto – Lei n.º 288/1967, elas mantêm os benefícios dos créditos de IPI nas etapas posteriores da cadeia produtiva.

Por diminuir a alíquota do IPI da fase de extração do xarope das bebidas adoçadas - e consequentemente, diminuir o crédito de IPI a ser compensado no pagamento do IPI nas fases seguintes da sua produção –, o Decreto n.º 9394/2018 é uma medida necessária para diminuir os subsídios fiscais concedidos a esses produtos e para a garantia do direito à saúde e à alimentação adequada e saudável.

A ADI 5987 está sob relatoria da Min. Carmen Lúcia e já existem manifestações da Adovacia-Geral da União (AGU) e da Procuradoria-Geral da República (PGR) pela sua improcedência e a favor do Decreto 9394/2018. A ACT Promoção da Saúde fez um pedido para participar como amicus curiae no caso.

 

 

Situação em outros países

44 países já adotaram políticas fiscais com o objetivo de promoção da saúde. 

Em 2014, o México, maior consumidor de bebidas açucaradas do mundo, implementou um imposto de um peso por litro, o que representa um aumento de 10%. Como resultados, houve redução tanto do consumo quanto da compra das bebidas tributadas. Além disso, o consumo desses produtos foi substituído por opções mais saudáveis, como a água. Com base na redução do consumo de bebidas açucaradas no primeiro ano do imposto do México, estima-se que ao final de dez anos a tributação resultará em uma redução média de 2,5% na prevalência de obesidade (sendo que as maiores reduções estarão nos grupos de menor renda) (22). Melhorias na saúde trazidas pelos tributos sobre bebidas adoçadas beneficiam a economia em vez de prejudicá-la, como afirmam os que são contra o imposto. Não houve aumento nas taxas totais de desemprego e a saúde e produtividade da população que trabalha podem aumentar, devido às compras de alimentos e bebidas substitutos (23).

Nos Estados Unidos, 8 jurisdições já adotaram o aumento de impostos sobre bebidas adoçadas. Em Berkeley, na Califórnia, por exemplo, foi adotado um aumento de imposto sobre bebidas açucaradas em 2015 com uma alíquota de um centavo por onça. Assim como na experiência mexicana, o consumo desses produtos diminuiu e o de água aumentou um ano após a implementação da medida (24), e uma nova pesquisa mostrou que esse aumento foi ainda mais acentuado depois de três anos, com redução de mais de 50% no consumo de bebidas açucaradas (25). Mais recentemente, uma análise do impacto da tributação de bebidas adicionadas de açúcar ou edulcorante na Filadélfia, Pensilvânia, mostrou queda de 38% nas vendas dessas bebidas um ano após a implementação da medida. Os preços das bebidas tributadas subiram (26).

Reino Unido, Irlanda, Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Índia e vários outros países já aprovaram tributos sobre bebidas adoçadas de 20% ou mais como uma estratégia essencial para conseguir grandes benefícios para a saúde.

No Omã, foi implementado um tributo sobre bebidas carbonatadas, bebidas alcoólicas e energéticos, cigarros e derivados em junho de 2019 (27). Panamá, Malásia, Qatar e Marrocos também implementaram imposto com essa finalidade em 2019.

Outros países já adotantes estão revendo e aumentando ainda mais seus tributos. É o caso de Bermuda, que aumentou de 50% para 75% o imposto sobre importação sobre bebidas açucaradas e guloseimas. 

A tributação funcionou para outros produtos não saudáveis. A Hungria e a Dinamarca tiveram impactos positivos semelhantes na redução das compras, assim como o tributo sobre alimentos com elevada densidade calórica, no México (28). Essas mudanças também se inspiram no exemplo do impacto da tributação do tabaco sobre o consumo de cigarros: impostos sobre produtos de tabaco tiveram um papel essencial na redução da prevalência de fumo em diversas regiões do mundo, inclusive no Brasil (29).


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Referências

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  • 15. World Health Organization (WHO). Fiscal Policies for Diet and Prevention of Noncommunicable Diseases, Technical Meeting Report, 5–6 May 2015, Geneva; 2016.
  • 16. Disponível em: http://receita.economia.gov.br/sobre/acoes-e-programas/simplificacao-tributaria/operacao-deflagrada/arquivos-e-imagens/nota-imprensa-bebidas-kit-e-royalties-substituir-26-11-18.pdf
  • 17. Disponível em: http://receita.economia.gov.br/sobre/acoes-e-programas/simplificacao-tributaria/operacao-deflagrada/arquivos-e-imagens/nota-imprensa-bebidas-kit-e-royalties-substituir-26-11-18.pdf
  • 18. Nota SEI n° 26/2018/CASTF/PGACETIPGFN-MF
  • 19. Nota SEI n° 26/2018/CASTF/PGACETIPGFN-MF
  • 20. Nota da Secretaria da Receita Federal do Brasil intitulada "DECRETO N° 9.394/2017. REDUÇÃO DO VALOR DE CRÉDITOS FICTOS DO IPI GERADOS PARA  FABRICANTES DE REFRIGERANTES E REFRESCOS -Subtítulo: alíquota elevada causava renúncia de recursos públicos em montantes completamente desproporcionais aos  beneficios gerados na economia".
  • 21. Nota da Secretaria da Receita Federal do Brasil intitulada "DECRETO N° 9.394/2017. REDUÇÃO DO VALOR DE CRÉDITOS FICTOS DO IPI GERADOS PARA FABRICANTES DE REFRIGERANTES E REFRESCOS - Subtítulo: alíquota elevada causava renúncia de recursos públicos em montantes completamente desproporcionais aos beneficios gerados na economia".
  • 22. Barrientos-Gutierrez T, Zepeda-Tello R, Rodrigues ER, Colchero-Aragonés A, Rojas-Martínez R, Lazcano-Ponce E, et al. Expected population weight and diabetes impact of the 1-peso-per-litre tax to sugar sweetened beverages in Mexico. PLOS ONE. 2017; 12(5): e0176336.
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